最早對(duì)茶實(shí)行專賣的是唐代，不過那時(shí)候茶還是高檔消費(fèi)品，飲用的人不多，因此收入不多，最高不超過四十萬貫。到了宋代，茶開始步入尋常百姓家，對(duì)茶的專賣開始成為政府的一項(xiàng)重要財(cái)源。漢代為了增加政府收入，一批法家就想出來一個(gè)辦法，把鹽、酒這些東西人們實(shí)行政府專賣，既可以賺好多錢，又不容易引起人們的反感。到了唐宋時(shí)期，茶葉的消費(fèi)逐漸普及，政府當(dāng)然又開始打起了它的主意。
蔡京推行了“茶引制度”
宋代茶葉的主要產(chǎn)區(qū)在秦嶺、淮河以南，政府在這些地方成立了六個(gè)“榷貨務(wù)”負(fù)責(zé)對(duì)茶實(shí)行專賣。政府規(guī)定，茶農(nóng)所生產(chǎn)的茶不得私自出售，一律要賣給“山場(chǎng)”（“山場(chǎng)”再把收購的茶送到“榷貨務(wù)”），收購價(jià)格以品質(zhì)不同差別很大。另外，收購時(shí)每百斤茶還要扣除25%的“耗茶”（茶葉會(huì)縮水）?？偠灾?，老百姓和政府打交道一定是吃虧的。
政府收購到茶以后有兩種銷售方式，一是“官鬻”，主要是賣到國外，對(duì)金、夏的貿(mào)易普通老百姓是不能染指的。再就是“通商”，賣給商人。商人想做茶葉生意必須首先到東京去交錢，東京也有一個(gè)“榷貨務(wù)”，這個(gè)機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)收錢的，收到錢以后開具提貨單，商人憑提貨單到南方的“榷貨務(wù)”提貨。
為什么要這么做呢？因?yàn)楫?dāng)時(shí)使用的貨幣是錢和帛，運(yùn)輸非常麻煩，政府就把這項(xiàng)工作轉(zhuǎn)嫁給了商人。另外當(dāng)時(shí)地方政府也常常挪用政府款項(xiàng)，此舉也避免了這個(gè)弊端。這個(gè)稱為“入中錢帛”，簡(jiǎn)稱“入中”。
宋朝建立不久就開始和金夏等國打仗，邊防軍隊(duì)需要大量糧食，政府又想出一個(gè)主意，鼓勵(lì)老百姓自己把糧食運(yùn)到邊境，駐軍收到糧食以后給他們開具“交引”，憑借這個(gè)“交引”到東京可以領(lǐng)錢帛，也可以領(lǐng)茶葉的提貨單。這個(gè)稱“入邊趨粟”，簡(jiǎn)稱“入邊”。
“入邊”政策實(shí)行以后，很多老百姓都踴躍往邊關(guān)送糧，拿到“交引”以后他們沒有實(shí)力做茶葉生意，就把它賣了。這樣一來，“交引”就宛如一種有價(jià)證券，在東京和各大城市都出現(xiàn)了“交引”的交易所。這個(gè)政策為政府省卻了采購、運(yùn)輸物資的負(fù)擔(dān)。但是推行既久，弊端漸生。
當(dāng)時(shí)戰(zhàn)局吃緊，邊防軍的需求不斷擴(kuò)大，糧食的價(jià)格就被炒上去了。當(dāng)時(shí)中國糧價(jià)不過十幾文，在河北卻高達(dá)六十文，在西北更高達(dá)一千文。這樣一來，大家拿著“交引”到東京去拿錢，政府沒有這么多錢；到南方去取茶，也沒有這么多茶。政府的財(cái)政也日益虧空，不得不想辦法改革。景德年間，李特等人實(shí)行改革：規(guī)定邊境地區(qū)的糧價(jià)。除茶葉以外，增加“香藥寶貨”、“東南緡錢”作為支付手段，合稱“三說”（“說”通“兌”）。這個(gè)辦法治標(biāo)不治本，一者難以從根本杜絕邊關(guān)的舞弊，再者大家對(duì)于“香藥寶貨”、“東南緡錢”興趣不大，需要的還是茶。政府困境依然如故。
于是不久又實(shí)行改革，新辦法有兩種，一是“貼射法”，就是政府不再收購茶，由商人和茶農(nóng)自行交易，只要在交易前把政府應(yīng)得的利潤交納就可以。
另一個(gè)是“見錢法”，就是最初提到的辦法，在東京交錢，在南方提貨。這兩個(gè)方法有一個(gè)共同之處，就是把茶葉專賣和軍糧問題分割開來，省卻了許多麻煩。新辦法實(shí)行以后遭到了強(qiáng)烈抨擊，因?yàn)楫?dāng)時(shí)靠東京證券交易所吃飯的人很多，軍隊(duì)沒機(jī)會(huì)撈錢自然也反對(duì)。于是各派政治勢(shì)力就在政治局里傾軋起來，新派失勢(shì)被流放到海南島，“見錢法”就變成“三說法”；舊派失勢(shì)被流放到海南島，“三說法”就變成了“見錢法”最后新派獲勝，茶和邊防終于割斷了瓜葛。
老問題剛解決，新問題又出現(xiàn)了，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，茶葉產(chǎn)量不斷遞減，只及過去產(chǎn)量的50%。倒不是說茶農(nóng)不種茶了，而是他們把茶葉偷偷賣給了走私犯。對(duì)于走私，政府一向是很有打擊力度的。但是厚利之下、必有勇夫，政府防不勝防。隨著茶產(chǎn)量的銳減，政府收入不斷減少，而經(jīng)常性的行政支出依然如故。于是有識(shí)之士就提出干脆取消專賣制度，對(duì)于茶就如同普通貨物一樣征稅。
